پایان نامه های سری هفدهم

منابع مقالات علمی : بررسی تطبیقی قوه ی مقننه ایران، عراق و تونس- قسمت ۵

دولتی که بدون رضایت حکومت شوندگان حکومت می کند، دولت مورد دلخواه ما نیست. قوای قانونگذاری، در واقع مانند بازوی حمایتی متمرکز عمل می کنند. بنابراین نتایج و آثاری که پارلمان برای شهروندان دارد اقتضا می کند درخصوص این رابطه تحقیق و ارزیابی به عمل آید تا میزان ثباتی را که این رابطه برای نظام سیاسی به ارمغان می آورد معین شود.
بند دوم: روابط قوه مقننه و مجریه عوامل موثر بر رابطه قوه مقننه و مجریه
پژوهش ها درباره قوای قانونگذاری را می توان به دو دسته عمده تقسیم کرد: نخست، پژوهش هایی که بر ساختار قوای تقنینی و رفتار اعضای آن در همان ساختار متمرکز شده اند و دوم آنهایی که روابط میان قوه مقننه و عوامل خارجی را بررسی میکند. دسته دوم را میتوان به مطالعه رابطه قوه مقننه با حوزه های گسترده تری از جمله حوزه های انتخابیه و گروه های نفوذ و نیز سایر دستگاه های حکومتی تقسیم کرد. در قسمت دوم، رابطه ای که در بسیاری از نظام های سیاسی اهمیت بسیار دارد؛ رابطه قوه مقننه و مجریه است.
اگرچه معنای واژه قوه مقننه[۴۸] به نسبت روشن است؛ اما درباره چگونگی تعریف واژه قوه مجریه، ابهاماتی وجود دارد؛ چرا که قوه مقننه به تعبیر آنتونی کینگ[۴۹]« نهادی تخصصی شده است»[۵۰] درحالی که قوه مجریه معجونی است[۵۱] مشتمل بر نهادهایی نظیر پادشاهان، رؤسای جمهور، کابینه ها، کارمندان کلیدی، مؤسسات عملیاتی، کمیسیون های تدوین مقررات، محاکم اداری، قوای مسلح، کمیسیونهای بازرسی، دستگاههای مشورتی و مؤسسات عمومی. به طورکلی در برخی مواقع، از قوه مجریه با عنوان دولت یاد می شود؛ اما بحث اصلی این نوشتار رابطه مقامات منتخب دولت – که معمولاً دولت را هدایت می کنند مانند رئیس جمهور، نخست وزیر، کابینه با اعضای قوه مقننه است.
در سیاست دمکراتیک مدرن، تصمیم سازی کار مشترک قوه مقننه و مجریه تلقی می شود. زمانی تصور می شد که قرن بیستم، شاهد سقوط قدرت سیاستگذاری قوه مقننه و چیرگی همیشگی توان سیاستگذاری قوه مجریه خواهد بود. اما عده ای معتقدند که در این ادعا مبالغه شده است، این عقیده با روند جاری دمکراتیزه شدن و وجود قوای مقننه قوی در بخشهای مختلف دنیا، اعتبار و قوت بیشتری یافته است.
امروزه در بسیاری از کشورها، قوای مقننه و مجریه در سراسر مراحل سیاستگذاری، تشریک مساعی می کنند. در مرحله پیشنهاد و شروع قانونگذاری، از قوه مجریه انتظار دارند سیاست های جدید مهمی را پیشنهاد دهد. اما چنین پیشنهادهایی در بسیاری از نظام های سیاسی، می تواند ازسوی اعضای پارلمان نیز ارائه شود و احتمال ارائه طرحهای پیشنهادی ازسوی نمایندگان در حوزه هایی که اهمیت کمتری دارند بیشتر است. قوای مقننه و مجریه در مرحله رایزنی و تبادل نظر و نیز در مرحله تصمیمگیری درباره سیاست ها متفاوت بدیل با یکدیگر مشارکت میکنند. پس از تصویب یک قانون، قوه مجریه مسئولیت اولیه اجرای آن را برعهده می گیرد؛ اما این کارکرد را با نظارت قوه مقننه انجام می دهد. در بسیاری از نظام های سیاسی، قوه مقننه و مجریه یکدیگر را کنترل می کنند اما ماهیت دقیق همکاری مشترک این دو نهاد با یکدیگر و توازن قوا میان این دو برحسب حوزه های سیاستگذاری و نظام های سیاسی مختلف متفاوت است.
الف-اشکال قانون اساسی
یکی از مواضعی که رابطه قوه مقننه و مجریه براساس آن تغییر میکند، ساختار و شکل قانون اساسی است. در نظام های ریاستی، قوه مجریه را رئیس جمهوری که به طور مستقل انتخاب شده رهبری می کند و در نظامهای پارلمانی، هیئت وزیران به رهبری یک وزیر[۵۲] (نخست وزیر، رئیس دولت، یا صدر اعظم) که عموماً برآمده از قوای مقننه است این قدرت را اعمال میکند. در نظامهای ریاستی، قوه مجریه یک دوره کامل در مسند قدرت باقی می ماند و قوه مقننه نمی تواند آن را ساقط کند؛ اما در بسیاری از نظام های پارلمانی، قوه مجریه باید حمایت اکثریت پارلمان را حفظ کند و چنان چه اکثریت پارلمان به دولت رأی اعتماد ندهند، انتخابات پارلمانی جدیدی برگزار می شود.
علاوه بر ایالات متحده آمریکا، نظام های ریاستی در آمریکای لاتین نیز رواج دارد، درحالی که نظامهای پارلمانی معمولاً در اروپای غربی و آن بخش از جهان متداول است که در گذشته مستعمره بریتانیا بودند. امروزه مدل سومی که معمولاً نظام نیمه ریاستی خوانده میشود، بسیار مورد توجه صاحب نظران و طراحان قانون اساسی قرار گرفته است. نظام های مختلط معمولاً با جمهوری پنجم فرانسه شناخته می شوند. این الگو به تازگی در بعضی دمکراسیهای نوین اروپای مرکزی، اروپای شرقی و لهستان اقتباس شده است. از ویژگی های این نظام آن است که رئیس جمهور طی انتخابات مستقلی انتخاب شده و همراه با نخست وزیر و کابینه ای که براساس رویههای نظام پارلمانی انتخاب شدهاند قدرت اجرایی را در دست دارد. هرچند به ظاهر حکومت های نیمه ریاستی از عناصر نظام پارلمانی و ریاستی تشکیل شده است؛ اما در عمل زمانی که رئیس جمهور و اکثریت پارلمان از یک حزب واحد باشند، نظام سیاسی به مدل ریاستی شباهت بیشتری پیدا می کند. اما اگر رئیس جمهور و اکثریت پارلمان (و همچنین نخست وزیر و کابینه) از احزاب مختلفی باشند؛ نقش رئیس جمهور کاهش می یابد و نظام سیاسی بیشتر برمبنای الگوی نظامهای پارلمانی عمل می کند.[۵۳]
این نکته که یک شکل معین و واحد از قانون اساسی می تواند به پدید آمدن دو نظام پویای متفاوت منجر شود، گویای آن است که در بررسی الگوهای روابط قوه مقننه و مجریه، تمرکز صرف بر َاشکال قانون اساسی میتواند گمراه کننده باشد. وانگهی قوانین اساسی تنها متونی هستند که می توانند به همان اندازه که راهنما و تبیین کننده اند، گمراه کننده نیز باشند. برای مثال، قانون اساسی شوروی سابق وانمود می کرد که قوه مقننه بسیار مقتدری را تأسیس کرده است، درحالی که این قوه تحت تأثیر حزب کمونیست و رهبری آن بود. در اینجا مسئله مهم، بیش از دلالت مفاد قانون اساسی، میزان محدودیتی است که قوه مقننه می تواند{در عمل} برای قوه مجریه ایجاد کند. به عبارت دیگر مسئله مهم این است که قوه مجریه (خواه شخص رئیس جمهور و خواه کابینه یا دولت) تا چه حد ازسوی قوه مققنه در انجام آنچه مایل است انجام دهد با مانع مواجه شده است.
طرح این مسئله که قوه مقننه می تواند برای قوه مجریه محدودیت ایجاد کند، بیان کننده نقش واکنشی قوه مقننه است که درک این نکته برای پژوهشگران کنگره ایالات متحده آمریکا به ویژه کسانی که معتقدند این نهاد به عنوان قلب فرایند سیاستگذاری }نظام سیاسی آمریکا{ عمل می کند؛ کمی مشکل است. هرچند دلایلی وجود دارد که کنگره آمریکا از این نظر یک استثناست. از دیدگاه تطبیقی کلان تر که احتمالاً از اندیشه های جان استوارت میل سرچشمه می گیرد، حکمرانی، کارکردی است که قوه مقننه برای انجام آن بسیار نامناسب به نظر می رسد و نقش مناسب آن نظارت و کنترل است. قوه مجریه نهاد مناسبی برای مسئولیت حکمرانی است؛ زیرا مفهوم ایجاد محدودیت به درستی بر کارکرد نظارت و کنترل انطباق دارد و در برگیرنده نقش سیاستگذاری است که بسیاری از قوای مقننه آن را برعهده دارند. بدیهی است که در این مورد کنگره آمریکا استثنا بوده و نقش فعال سیاستگذاری این کنگره از ایجاد محدودیت و پارادایم کنترل و نظارت فراتر است. در سوی دیگر طیف کنگره بسیار پرقدرت آمریکا، قوای مقننه ضعیفی مانند کره شمالی، نیجریه و چین قرار دارند که به دشواری می توانند برای قوه مجریه محدودیت ایجاد کنند.[۵۴] در این نظام ها، قوای مجریه اعمال خود را بی اعتنا به اپوزیسیون موجود در قوه مقننه انجام می دهند یا اینکه اطمینان دارند چنین مخالفتی انجام نخواهد گرفت؛ اما در نظام هایی با قوای مقننه قوی تر، َاعمال قوه مجریه می تواند از راه های گوناگونی محدود شود. در بعضی از کشورها مانند هلند، فرانسه و …، قوه مقننه می تواند لایحه دولت را رد کند یا بر آن اصلاحیه های مهمی وارد کند. در دیگر نظام ها از جمله در کشورهای انگلستان و دانمارک، قوه مجریه ممکن است ملزم شود تقدیم یک لایحه را به تأخیر اندازد یا اینکه به طورکلی از تقدیم آن صرف نظر کند، چرا که قوه مجریه در خلال مذاکرات صحن علنی مایل نیست که به دلیل رد شدن لوایحش، بی اعتبار شود یا مورد انتقاد قرار گیرد. همچنین ممکن است قوه مجریه به منظور اجتناب یا کاستن از میزان مخالفت پارلمان، لایحه پیشنهادی را قبل از ارائه رسمی آن اندکی تغییر دهد و به این ترتیب از ایدئال ها و ترجیحات خویش تا حدودی دور شود. در نهایت، این محدودیت ها ممکن است از طریق اعمال کارکرد نظارتی قوه مقننه بر قوه مجریه، خواه با برگزاری جلسات رسیدگی کمیسیونی، یا از طریق سؤال و استیضاح رؤسای دولت ها در نظام های پارلمانی، اعمال شود. قوه مقننه میتواند انواع مختلف حیف و میل اموال یا تخلفات را فاش کند؛ ضمن اینکه می تواند دولت را به گزارش دهی از عملکردهای خود مجبور کند. نکته مهم این است که توانایی قوه مقننه در محدود کردن رفتار قوه مجریه ضرورتا منوط به خواست یا توانایی آنها در دادن رأی مخالف به پیشنهادهای قانونی دولت نیست؛ قدرتی که قوای قانونگذاری، در عمل به ندرت از آن بهره مندند. بار دیگر بر این نکته تأکید می کنیم که چه بسا میزان توانایی قوه مقننه در محدود کردن قوه مجریه ارتباط اندکی با َاشکال قانون اساسی داشته باشد. در برخی از نظام های ریاستی محدودیت های اندکی از سوی قوه مقننه بر رئیس جمهور اعمال می شد(مانند یک دوره طولانی در کره جنوبی پس از جنگ) و در برخی دیگر از نظام های ریاستی مانند ایالات متحده آمریکا لوایح قانونی رئیس جمهور اغلب رد شده یا همواره با اصلاحیه همراه بوده و گاه حتی به طور کامل نادیده انگاشته می شوند.[۵۵] همچنین در نظام های پارلمانی مانند ایتالیا یا جمهوری چهارم فرانسه (۱۹۵۸-۱۹۴۶) ، قوای مجریه نه تنها محدود شده اند؛ بلکه اساساً ازسوی فراکسیون های پارلمانی مورد حمایت و پشتیبانی قرار نگرفته اند و در نهایت پارلمان هایی مانند انگلستان و کشورهای اسکاندیناوی وجود داشته اند که قوای مجریه برای دوره های طولانی پس از جنگ جهانی دوم، می توانستند به طور مشروط به اکثریت پارلمان در پشتیبانی از سیاست هایشان اتکا کنند.
ب-نظام های احزاب سیاسی
رابطه قوه مقننه و مجریه بیش از هر چیز به ماهیت نظام احزاب سیاسی وابسته است.[۵۶] در کشورهای دارای نظام های تک حزبی مانند کوبا، قوه مقننه هیچ محدودیت عمده ای بر قوه مجریه تحمیل نمی کند. همه تصمیمات را حزب اکثریت اتخاذ می کند. همه اعضای این حزب عضو قوه مقننه هستند و در همه موارد مگر موارد جزئی مجبور ند از خط مشی حزب خود پیروی کنند. همچنین در نظا مهای پارلمانی نظیر آلمان که قوه مجریه واجد یک اکثریت قوی و منظم است احتمال حمایت حزب اکثریت از لوایح قوه مجریه بسیار زیاد است. درباره لوایح کم اهمیت تر نیز مشابه این وضعیت وجود دارد. با این حال، چنین قوای مقننه ای معمولاً قوای مجریه را با ساز وکارهای غیررسمی، نظیر رایزنیهای قبلی، تهدید به مخالفت عمومی و استفاده بی اغماض از اختیارات نظارتی، محدود می کنند. در برخی دیگر از پارلمان ها احزاب سیاسی ضعیف تری وجود دارد که قوای مقننه را قادر می سازند محدودیت های فراوانی را بر قوه مجریه تحمیل کنند. این حالت زمانی بروز می کند که اکثریت حزب حاکم بر دولت در قوه مقننه نسبتًا کوچک است یا حزب اکثریت ائتلافی از احزاب متعدد مختلف است یا اقلیت قوه مقننه از دولت حمایت می کند و وقتی انضباط حزبی کاهش پیدا می کند، اینکه اکثریت حزب حاکم بر دولت چند کرسی در پارلمان را اشغال کرده است، فاقد اهمیت است که در این صورت دفعاتی که قوه مقننه، قوه مجریه را محدود می کند، افزایش می یابد. مطالعه نظام ریاستی ایالات متحده بیانگر این است که توانایی رئیس جمهور در جلب حمایت کنگره درباره لوایح تقدیمی خود، با تعداد نمایندگان هم حزبی در هریک از مجلسین و نزدیکی دیدگاه های ایدئولوژیک آنها با دیدگاه های رئیس جمهور ارتباط دارد. هرچه اکثریت حزب وابسته به رئیس جمهور بزر گتر باشد؛ احتمال حمایت از موضع او در رأی گیری علنی، بیشتر است. با این حال حتی در چنین حالتی نیز موقعیت نسبتًا ضعیف احزاب ملی در ایالات متحده آمریکا به معنای این است که رئیس جمهور همواره نمی تواند به حمایت آن دسته از نمایندگان اتکا کند که عضو حزب وی هستند.
نمایندگان کنگره در وهله اول وفاداری خود را نسبت به حوزه انتخابیه، رهبران احزاب محلی و گروه های نفوذی حفظ می کنند که انتخاب مجددشان را تضمین می کند. زمانی که این منابع قدرت با خواسته های رئیس جمهور در تضاد باشند، اعضای قوای قانونگذاری به اتخاذ تصمیم به سود منافع محلی خود بیشتر تمایل دارند، حتی اگر رئیس جمهور عضو حزب سیاسی آنان باشد. در هر دو نظام پارلمانی و ریاستی، میزان کنترل قوه مجریه بر قوه مقننه، به نظام تشویق و تنبیهی نیز بستگی دارد که در اختیار قوه مجریه است. در نظامهای حزبی قدرتمند رؤسای جمهور یا نخست وزیران برای نمایندگانی که تمایل به مقاومت در برابر پیشنهادهای آنها دارند، از تهدید به مجازات های حزبی استفاده میکنند. این مجازات ها می تواند شامل اخراج نمایندگان متمرد از فهرست حزب برای انتخابات آینده باشد. البته در بیشتر نظام های سیاسی تک حزبی اقتدارطلب، چه بسا مجازات ها شدیدتر است؛ مانند تهدید امنیت شخصی یا تهدید آزادی نمایندگان. در بعضی نظام های سیاسی نظیر نظام سیاسی ایالات متحده آمریکا، جایی برای مجازات های حزبی حتی به شکل ملایم آن وجود ندارد و دولت میتواند با استفاده از سلطه خود بر توزیع منابع مالی و همچنین انواع منافع کوچک یا بزرگ، یا با تقویت یا تخریب آینده سیاسی نمایندگان کنگره، حامیانش را تشویق یا مخالفانش را تنبیه کند. در نهایت کشورهایی مانند لهستان، روسیه و تایلند با نظام های حزبی فوق العاده ضعیف، فاقد هماهنگی درونی بوده و از ویژگی های بارز آنان اینکه مانع مهمی در سر راه سازمان های دولتی و فرادولتی نیستند و دائمًا در حال تشکیل، فروپاشی و تشکیل مجدند. در چنین نظامی، نامزدها همواره از یک گروه حزبی به گروه دیگر تغییر موضع می دهند؛ یا گزینه بیرون ماندن از نظام حزبی و ارائه مستقل خدمات نمایندگی را برمی گزینند. چه بسا در چنین فضایی دوره های کوتاهی وجود داشته باشد که در آن قوه مقننه قادر است محدودیت زیادی بر قوه مجریه اعمال کند؛ دولت در این قبیل کشورها ممکن است نتواند هر آنچه مایل است انجام دهد زیرا قادر به تشکیل حزب اکثریت در قوه مقننه نیست. هرچند این حد از اعمال محدودیت قوه مقننه بر مجریه، کمتر جامه عمل می پوشد. بنابراین آنچه دیر یا زود اتفاق می افتد این است که قوه مجریه گاه با حمایت نیروهای نظامی نمایندگان را به زور یا با پول به حمایت از خود وادار میکند تا یک اکثریت را ایجاد کنند. قوه مجریه درصورت ناکامی در این امر، ممکن است با حمایت ارتش قوه مقننه را تعطیل کند و کشور را با حکومت نظامی اداره کند. بنابراین، پارلمانی که به طور موقت قوی شده بود، تضعیف می شود و به طور کامل زیر سلطه قوه مجریه قرار می گیرد. جالب آنکه آن دسته از قوای مقننه ای که به کمترین میزان قادر به تحدید قوای مجریه هستند، ازیک سو جزء قوی ترین نظام های حزبی و ازسویدیگر جزء ضعیف ترین آنها هستند.
پ- متخصصان سیاستگذاری
علاوه بر صلاحیت های تفویض شده به قوه مقننه به موجب قانون اساسی و انضباط حزبی، توانایی پارلمان در ایجاد محدودیت برای قوه مجریه به طبیعت سیاست ها، نظام کمیسیون ها، توان کارمندان قوه مقننه و میزان حرفه ای شدن آنان در ارائه خدمات پارلمانی بستگی دارد و همه این متغیرها با موضوع متخصصان سیاستگذاری مرتبط است.[۵۷]
یکی از دلایل تمایل تسلط قوه مجریه بر قوه مقننه این است که قوه مقننه فاقد توان رقابت با متخصصان سیاستگذاری و بوروکرات هایی است که در قوه مجریه خدمت می کنند. در مقایسه با متخصصان قوه مجریه، کارمندان و نمایندگان پارلمان در بهترین وضعیت، کارشناسان عادی و سادهای هستند که فقط اطلاعاتی کلی در حوزه های مختلف سیاستگذاری دارند.[۵۸] همچنین قوای مقننه، همواره در تحدید قوه مجریه در حوزه های سیاست خارجی و نظامی عاجز بوده اند؛ زیرا در هر دو حوزه فاقد متخصص اند و در بیشتر کشورها اولویت و حق تقدم درزمینه چنین موضوعاتی با رئیس قوه مجریه است. نحوه کار کنگره ایالات متحده آمریکا نشان می دهد که کمیسیونهای پرقدرت با حمایت کارمندان توانمند پارلمانی که صاحب تجربه هایی نیز در قوه مجریه هستند می توانند این بیتعادلی میان دو قوه را برطرف کنند؛ به این معنا که کارمندان می توانند اطلاعاتی را برای نمایندگان فراهم کنند و نمایندگان به آن اطلاعات برای تعامل مؤثر با قوه مجریه نیازمندند. در مقام مقایسه، قوای مقننه ضعیف تر، دارای نظام های کمیسیونی ضعیف تری نیز هستند. برای سال های متمادی، دولت های مختلف حاکم در انگلستان، فارغ از مواضع سیاسی خود، علیه پیشنهادهایی مبارزه کرده اند که به تقویت نظام کمیسیون های مجلس عوام منجر می شد. رهبران احزاب مختلف دریافته بودند که کمیسیون های پرقدرت می توانند محل اجتماع متخصصان سیاستگذاریکه خارج از تسلط و کنترل آنهاست باشند. به موازات تلاش رهبران احزاب برای پیشبرد برنامه های خود و اطمینان از وفاداری اعضا به حزب، آنان دریافتند که این متخصصان کمیسیونی می توانند مانع کار آنان باشند. اقدامات تازه ای که برای تقویت کمیسیون مجلس عوام انجام شده مؤید این دغدغه هاست. افزایش شمار نمایندگان عادی مجلس عوام، نقش آن دسته از نمایندگان عادی و سنتی مجلس که به طور پاره وقت دارای سمت نمایندگی بوده، ولی کاملاً به احزاب متبوعشان وفادار بودند را کاهش داده است. نمایندگان عادی تمام وقت، خواهان اعمال نفوذ بر سیاستها هستند و برای رسیدن به این مقصود دریافتند که در کمیسیو نهای قوی و فعال میتوانند این امر را تحقق بخشند.
بند سوم- مقایسه نظام های سیاستی و پارلمانی
رابطه میان قوه مقننه و مجریه در نظام های پارلمانی از دیگر نظام ها اندکی پیچیده تر است. آنتونی کینگ(۱۹۷۶) معتقد است استفاده از عبارت رابطه قوه مقننه و مجریه در نظام پارلمانی گمراه کننده است؛ چرا که رهبران قوه مجریه، یعنی نخست وزیر و اعضای کابینه درحقیقت بخشی از قوه مقننه اند و در رابطه قوه مقننه و مجریه باید به سه شکل توجه کرد: تعامل میان کابینه و نمایندگان عادی[۵۹] هوادار آن، تعامل میان کابینه و اپوزیسیون پارلمان به طورکلی و تعامل میان رهبران احزاب اپوزیسیون و کابینه. احتمالا مهم ترین نقطه تحلیل کینگ، تأکید بر اهمیت تأثیر نمایندگان عادی حامی دولت است. حمایت این نمایندگان عادی از کابینه درحالی که احزاب سیاسی قوی بوده و دارای ایدئولوژی و تعهدات سیاستگذارانه مشخص هستند، مسلم و حتمی تلقی می شود. در چنین حالتی مواضع حزب، هدایت کننده و محدود کننده آن دسته از اعضاست که در کابینه حضور دارند و عضو مجلس هستند. در سایر موارد، نفوذ حزب همواره هزینه نمی شود و بیشتر آنچه دولت انجام می دهد می تواند تلاش هایی برای اطمینان از پشتیبانی مستمر نمایندگان عادی تلقی شود. این طرز تلقی، فرضیه ای را تقویت می کند که در آن نمایندگان عادی پشتیبان دولت، به ندرت علیه رهبران حزبی خود رأی می دهند و در نتیجه اعضای کابینه در نظام های پارلمانی همواره از حمایت مستمر هم حزبی های خود در قوه مقننه برخوردارند. هرچند به ندرت امکان دارد نماینده ای در هنگام رأی گیری از حمایت حزب متبوعش سرپیچی کند، اما مطالعه روابط میان دولت و نمایندگان عادی در نظا مهای پارلمانی، بیانگر این است که حمایت قطعی نمایندگان از کابینه به شرط مشاوره و رایزنی میان این دو نهاد قابل پیش بینی است. بدیهی است نتیجه چنین مشاوره ای می تواند دولت را از آن دسته پیشنهادهایی که بنابر تشخیص خودش مایل به ارائه آنها در پارلمان است؛ صرف نظر کند. اما مسئله مهم تر آنکه دولت در نتیجه این مشاوره، ترجیحات خود را به حدی جرح و تعدیل می کند که با ارائه پیشنهادهای جایگزین کمترین مخالفت جدی را در میان هواداران خود در پارلمان ایجاد میکند.
براساس این استدلال هرچه اکثریت پارلمانی دولت، ضعیف و شکننده باشد، اولویت های اعضای مستقل پارلمان افزایش می یابد. در بسیاری از کشورهای اروپای غربی، میزان وفاداری به احزاب سنتی کاهش یافته و انضباط حزبی به قوت گذشته وجود ندارد .به موازات کاهش اکثریت پارلمانی، تعارض و رقابت میان احزاب و درون آنها افزایش می یابد و اهمیت قوای مقننه و اعضای مستقل پارلمان نیز بیشتر می شود برای مثال در سال های اخیر دولت های اقلیتی[۶۰] در دانمارک، سوئد و نروژ رواج بیشتری پیدا کرده اند و ازاین رو میزان فعالیت های قانونگذارانه افزایش یافته است. این فعالیت ها با عیار جلسات پارلمانی طولانی تر، افزایش شمار سؤالات پارلمانی از دولت، مخالفت بیشتر با توصیه های کمیسیونی و افزایش طرح ها و پیشنهادهای تقنینی در صحن علنی ارزیابی می شود. محدودیت های اعمال شده ازسوی احزاب مخالف بر قوه مجریه را اساسًا می توان ازنظر تأثیر مذاکرات علنی پارلمان نیز مورد توجه قرار داد. هرچند احزاب مخالف می دانند که احتمال توانایی آنها در رد لوایح دولت اندک است؛ بااین حال مخالفت آنها می تواند قوه مجریه را به دفاع از لایحه ارائه شده وادار کند.[۶۱]
بنابراین احزاب مخالف، به کارکرد پاسخ گویی و مسئولیت دولت متوسل می شوند و خود را در جایگاهی قرار می دهند که هزینه سیاسی چنین پاسخ گوییای را برای انتخابات بعدی ارزیابی کنند. در نتیجه مواجهه با چنین رویدادی در آینده دولت ممکن است به گونه ای عمل کند که برخی مخالفت های اولیه پیش بینی شده نسبت به لوایح را خنثی سازد. به علاوه احزاب مخالف موجود در پارلمان می توانند پیشنهادهای قوه مجریه را تغییر داده یا متوقف کنند، یا بالعکس می توانند باعث و عامل ارائه پیشنهادی ازسوی دولت باشند. فشار احزاب مخالف بر دولت در سؤالات یا مذاکرات پارلمانی، می تواند چنان افکار عمومی را تحریک کند که دولت مجبور شود لوایحی را ارائه نماید که هیچ تمایلی به آنها ندارد.
برخی بحث های علمی و پژوهشی بر موضوع مزیت نسبی نظامهای پارلمانی و ریاستی متمرکز اند، جان لینز(۱۹۹۴)[۶۲] مدعی است که ویژگی نظام های ریاستی ناکارایی آنها از حیث سیاستگذاری و در نهایت بی ثباتی سیاستگذاری است؛ زیرا رئیس جمهور و قوه مقننه هر دو منتخب مردم اند و از مشروعیت دمکراتیک برخوردارند و به این ترتیب امکان حل اختلاف های این دو نهاد با توسل به معیار مشروعیت دمکراتیک، وجود ندارد. همچنین نبود عدم انعطاف در چنین نظام هایی بی ثباتی سیاستگذاری را به همراه دارد چرا که دوره های تقنینی و ریاست جمهوری، دوره هایی متمایز، ثابت و مستقل از یکدیگرند. اگر خط مشی های سیاسی تغییر کند؛ یا نظام سیاسی با چالش های جدیدی روبه رو شود، امکان تعدیل و تعیین کارمندان دولتی تا انتخابات برنامه ریزی شده و ثابت بعدی وجود ندارد. نظام ریاستی همواره در معرض بازی با حاصل جمع صفر است؛ به این معنا که پیروزی یکی از قوای حکومتی، باخت قوه دیگر محسوب می شود. به ویژه زمانی که حزبی که ریاست جمهوری را تحت کنترل دارد با حزبی که اکثریت قوه مقننه را در اختیار دارد متفاوت باشد. ازاین رو، نظام ریاستی با پرهیز از اتخاذ تصمیمات مشکل، خواه به دلیل اینکه قوای مجریه و مقننه برای دستیابی به توافق قادر نیستند، یا به دلیل اینکه یکی مصلحت سیاسی خود را در متوقف کردن برنامه های دیگری می بیند، ممکن است به سوی بن بست سوق یابد. در بعضی نظام های ریاستی، رئیس قوه مجریه به انسداد سیاسی رضایت نمیدهد. به طوری که رئیس جمهور خود را از احزاب و مناسبات سیاسی بالاتر و نهادهای تقنینی را جزئی و فرعی می داند؛ گویا اساسًا آنها را به حساب نمی آورد.
چنین فضایی به طورکلی، حیات قوه مقننه و نهادهای دمکراتیک را در معرض خطر قرار می دهد. از این رو، نظام های ریاستی درهای خودکامگی را همواره باز نگاه می دارند. منتقدان مخالفان نظام های ریاستی، معتقدند کارآمدی یک نظام حکومتی بیشتر به وجود یک حزب اکثریت وابسته است تا به شکل خاصی از قانون اساسی. نظام های پارلمانی فاقد حزب اکثریت یا واجد اکثریت ائتلافی شکننده یا دولت های اقلیتی، همانند نظام های ریاستی، دارای کندی و ناکارآمدی در فرایند قانون گذاری اند. برخی معتقدند مدل های نیمه ریاستی این قبیل ضعف های نظام های پارلمانی را اصلاح می کند درحالی که هم زمان خطرات خودکامگی که بعضی آن را ذاتی مدل ریاستی میدانند را دفع می کند. رئیس جمهور با دارا بودن برخی اختیارات میتواند به طور مستقل و آزادانه عمل کند؛ بن بست سیاسی را بشکند و در نتیجه کارآمدی حکومتی را افزایش دهد. هرچند قالب یک نظام نیمه ریاستی، جاده صاف کن نظام توتالیتر بود. توفیق مدل جمهوری پنجم فرانسه، نه مدیون ساختار بلکه به خاطر استحکام نظام حزبی ای بود که محصول کنار گذاشتن نظام نمایندگی تناسبی در انتخابات پارلمانی به نفع نظام تک نمایندگی بود.
مطالب گفته شده حاوی برخی نکات آموزنده است: اول اینکه َاشکال قانون اساسی، می تواند محمل مناسبی برای بحث درباره روابط قوای مقننه و مجریه باشد؛ اما به یقین برای پایان دادن به این مباحث جایگاه مناسبی نیست. دوم اینکه وضعیت نظام حزبی هر کشور عامل مهمی برای فهم روشی است که قوای مقننه و مجریه طی آن در فرایند قانونگذاری با یکدیگر تعامل می کنند. سوم اینکه لازم است مباحث ناظر بر تعامل قوای مقننه و مجریه، از نتایج آرای صحن علنی پارلمان فراتر رفته و به تعامل و رایزنی هایی معطوف شود که در جریان پیشبرد مراحل قانونگذاری میان دو قوه رخ می دهد. چهارم، به جای طرح این سؤال ساده که «آیا قوه مجریه بر مقننه برتری دارد یا خیر؟» باید بر موضوع تعاملات و خط مشی هایی که این دو نهاد ارائه میکنند، تمرکز کنیم و در نهایت دیگر ضرورتی به تصریح برتری یک شکل خاص از رابطه قوه مجریه و مقننه وجود ندارد بلکه رابطه قوه مقننه و مجریه باید در هر کشور خاص فقط از نظر تأثیر آنها در توان نظام سیاسی آن کشور، در تولید سیاست های عمومی خوب و مناسب ارزیابی شود.[۶۳]
مبحث دوم: قوه مقنن در گذر دمکراتیک
گفتار اول: قوانین اساسی و نظام حزبی
قوای مقنن نهادهایی جالب توجه و فراگیرند که کمتر کشوری ممکن است حداقل واجد یکی از این نهادها نباشد. کشورهای فدرال نوعًا از قوای مقنن متعددی برخوردارند. قوای تقنینی جزء اصلی حکومت های دمکراتیک محسوب می شوند.[۶۴]
قوای مقننه در کشورهای کمونیستی و حکومت های تک حزبی نیز ایجاد می شوند. قوای مقننه ثمرات متفاوتی برای نظام های سیاسی خود به بار آورده اند، اما همه آنها واجد کارکرد مهم مشروعیت بخشی بوده اند. با توجه به موقعیت قوای مقنن به عنوان یکی از نهادهای مهم حکومتی در نظام های مشروطه (مبتنی بر قانون اساسی)، تعداد و در بعضی موارد قدمت آنها (سابقه پارلمان ایسلند و بریتانیا به چندین قرن پیش بازمی گردد)، گستردگی ادبیات ناظر بر قوای قانونگذاری امری طبیعی است. با این همه، خلأهایی که در این ادبیات وجود دارد، به اندازه کمیتشان قابل توجه اند. ما مطالب زیادی درباره هریک از قوای مقنن، به ویژه کنگره آمریکا می دانیم؛ اما اطلاعات ما درباره آنها به عنوان گونه های خاصی از نهادها به نسبت اندک است چرا که موانع تحلیل تطبیقی، متعدد و اساسی بوده اند. قوای مقنن از حیث تأثیری که در یک نظام سیاسی مستقر گرچه نه ضرورتًا ثابت برعهده داشتهاند به تفصیل تحلیل شده اند. قدرت و رابطه آنها با دیگر نهادهای حکومتی، از طریق قانون اساسی تعیین شده و مطالعه آنها بر این روابط و تواناییشان بر تأثیرگذاری یا تعیین سیاست های عمومی متمرکز بوده است. ملکم شاو، طی مطالعه ای که درباره کمیسیون های پارلمانی انجام داده است، تعریفی را همراه با تأیید از ادلمن و پارلمان خواه ضعیف خواه قوی، نهادی تلقی می شود که احکام: «زیلنکر نقل می کند». مصوب آن، از منابع سیاسی به منظور تأثیر بر سیاست های عمومی صادر می شود تلاش های اندکی برای بررسی تأثیر قوای مقنن در گذار از یک رژی م به نوعی دیگر صورت گرفته است. قوای مقنن در تغییر از یک نظام سیاسی به نظامی دیگر چه نقشی ایفا می کنند؟ آیا آنها بازیگران مهمی هستند که به قانون اساسی جدید شکل می دهند و به آن حیات می بخشند؟ یا برعکس آنها نهادهای حاشیه ای و غیرمستقل اند و حاصل نیروهایی که هیچ اثر متقابلی بر آنها ندارند؟ یکی از دلایل اندک بودن تلاش ها برای پاسخ به چنین سؤالاتی، محدودیت منابع بوده است.[۶۵]
حوزه مطالعه تطبیقی، چندان جذاب نیست و محققان این حوزه ضرورتًا در چنان موقعیتی نیستند که گذارهای حادث شده را از نزدیک مشاهده کنند. دلیل دیگر محدودیت فرصت هاست؛ گرچه این سده (سده بیستم) مملو از کشورهایی است که در حال تغییر از یک نظام به نظام سیاسی دیگرند، (دیکتاتوری به دمکراسی)، حکومت تک حزبی به حکومت چندحزبی، دمکراسی به دیکتاتوری نظامی(با این حال، در تاریخ معاصر موارد اندکی وجود داشته است که طی آن چندین کشور با داشتن یک نظام سیاسی خاص{مشابه}در آن واحد، به نوع دیگری از نظام سیاسی تغییر یافته باشند). بدین ترتیب مبنای تحلیل های نظاممند، محدود بوده است. کشورهای آمریکای لاتین یکی از معدود مواردی هستند که در آنها تغییر رژیم در بسیاری از کشورهای منطقه در آن واحد اتفاق افتاد و ادبیات مهمی را در این زمینه به وجود آورد.[۶۶] علاوه بر آن در اروپا نیز سه نمونه دیگر از این کشورها مشاهده می شود. سه کشور جنوب اروپا شاهد گذار از رژیم های خودکامه به دمکراسی های نوین بوده اند، در منطقه غرب اروپا، در نوعی طبقه بندی که سه کشور پیش گفته را در برمیگیرد، توسعه اتحادیه اروپا، نوعی فضای مشروطه خواهی را برای کشورهای عضو فراهم کرده است. در اروپای مرکزی و شرقی نیز با فروپاشی رژیم اتحاد جماهیر شوروی، رژیم های پساکمونیستی جدید پدید آمدند. برای محققانی که پیرامون قوای مقننه تحقیق میکنند حوادث سال های اخیر اروپا حوزهای غنی برای مطالعه ایجاد کرده است، بهطوری که حوادث شرق و مرکز اروپا محور این مطالعه را تشکیل می دهد. زوال کمونیسم در سراسر اروپای مرکزی و شرقی فرصتی را فراهم کرد که تا ده سال پیش از آن متصور نبود. رژیم های کهنه فروریختند. یکی از این رژیم ها با اتحاد مجدد آلمان، از میان رفت. کشورهای تازه آزاد شده هرکدام در پی فرصتی برای برپایی یک قانون اساسی نوین دمکراتیک بودند. دو ویژگی مشترک در تحلیل دوره گذار وجود دارد، یکی دوره زمانی است که کشورهای در حال دمکراتیک شدن در زمانی مشابه این دوره را طی می کنند. دیگری ایجاد قوای مقنن است که همانند سایر کشورها، برای سهولت از آنها تحت عنوان پارلمان نام میبریم بنابراین با فرض اینکه پارلمان در این کشورها به َاشکال متفاوت توسعه می یابد؛ دامنه تفاوت ها و شباهت ها، اساس سؤالات ما را تشکیل میدهد. ظرفیت رشد و توسعه متفاوت پارلمان ها به دلیل ماهیت محیط تازه ای که در آنها به وجود آمده اند سهولت بیشتری می یابد. گذار از رژیم های کمونیستی به پساکمونیستی، نوعی پارادایم را شکل داده است. طبیعت تغییر و ماهیت حکومت کمونیستی با یکدیگر تلفیق شده و وضعیتی را به وجود آورده که پارلمان این رژیم ها در یک فضای نسبتًا خلوت سیاسی عمل می کنند. درحالی که پارلمان ها در رژیم های دمکراتیک استقراریافته نوعاً به دست گروه های نفوذی که در خارج از پارلمان فعالیت می کنند (به طور مشخص احزاب سیاسی که دارای شمار زیادی عضو هستند و گروههای فشار و نیز حزب یا احزابی که بر قوه مجریه تسلط دارند) محدود شده اند، چنین تأثیری در دمکراسی های جدید، محدود یا کم است و احزاب و گروههای فشار در بیشتر موارد باید کار خود را از نو آغاز کنند. در رژیم سابق، این حزب کمونیست بود که سلطه داشت و معمولاً منبع خارجی کنترل محسوب می شد. با زوال آن، هیچ دستگاهی جایگزین آن نشده و در بیشتر موارد هیچ نوع سازمان توسعه یافتهای توان پا پیش نهادن نداشته است. جایی که گروههای فشار و احزاب به سرعت پدید می آیند و ریشه می گیرند، پارلمان ممکن است روابطی با آنها برقرار کند یا به وسیله فعالیت های آنها محدود شود. در جایی که چنین توسعه ای رخ نداده باشد یا به شکل محدود و پراکنده صورت گیرد این فرصت بالقوه برای پارلمان به وجود می آید که فارغ از محدودیت های ناشی از تأثیرات این نهادهای بیرونی، به طور گسترده ای قدرت خود را اعمال کند. با توجه به تازه کار بودن احزاب، هیچ نوع تجربه پاسخ گویی آنها به رأی دهندگان وجود ندارد. سازمان حزب چه در داخل و چه در خارج از پارلمان نوعاً ابتدایی است و ارتباط کمی میان حزب خارج از پارلمان و داخل آن وجود دارد(یا اساسًا ارتباطی وجود ندارد).[۶۷] درون نهاد پارلمان، اعضای جدید فرصت کافی برای توسعه ساختارهای پیچیده احزاب سیاسی و کمیسیون ها را نداشته اند. نهاد پارلمان از حیث زیربنایی توسعه نیافته و از حیث منابع مالی ضعیف است. درحالی که احزاب جدید استقرار یافته و حمایت مرد م را جلب کرده اند، ممکن است ارتباط با اعضای حزب در پارلمان توسعه یابد و تا حدی به هماهنگی حزبی منجر شود. در جایی که احزاب، سازماندهی ضعیفی دارند یا پراکنده اند، احتمال بیشتری وجود دارد که فعالیت اعضای حزب مبتنی بر ترجیحات یا تصورات شخصی آنها از مطالبات عمومی شکل گیرد. بنابراین فرصت ارزشمندی برای مطالعه توسعه قوای قانونگذاری در رژیم های در حال شکل گیری و در سال های اولیه رژیم های جدید به وجود آمده است. ملاحظات تحلیلی ما بر دو پایه استوار است؛ اول، بررسی چگونگی به وجود آمدن پارلمان و واکنش آن به مراحل اولیه شکل گیری رژیم سیاسی، و دوم، یافتن جایگاه آنها در نظام سیاسی جاری. آیا پارلمان ها عوامل مهمی در پیشبرد سیاستهای جدید محسوب می شوند و اینکه جایگاه آنان در نظام سیاسی فعلی کجاست؟.
بند اول: قوانین اساسی جدید
قوای مقنن در خلأ فعالیت نمی کنند. وجود قوای قانونگذار از قانون اساسی ناشی می شود و قانون اساسی نه فقط آنها را تأسیس می کند، بلکه اختیارات عمده و روابط قوه قانونگذاری را با سایر قوای حکومتی و شهروندان تعیین می کند. اما قوانین اساسی، خود به یکباره و از عدم به وجود نمی آیند. قوانین اساسی مصنوعاتی بشری هستند و به یک باره به وجود نیامدهاند رژیم های سابق، در اروپای شرقی و مرکزی سیاستهای جدید، قوانین اساسی جدیدی را اقتضا می کردند.
عوامل اصلی که در طراحی مفاد هریک از قوانین اساسی تأثیر داشته اند، کدام اند؟ عوامل بالقوه متعددی بر طراحان قوانین اساسی تأثیرگذار بوده اند اما به نظر می رسد دو عاملی که بیش از همه مؤثر بوده اند عبارت اند از: تجربیات خارجی و فرهنگ سیاسی و سنت هر کشور.[۶۸] آیا بنیان گذاران قانون اساسی تلاش کردند که هرگونه رابطه ای را با گذشته به کلی قطع و بر مطالعه قوای قانونگذاری غربی و دیگر قوای مقننه تکیه کنند یا به تجربه های بومی سرزمین خود متکی بودند؟ می دانیم که رژیم های غربی علاقه مند بودهاند که ثمره تلاش و تجربه خود را به دمکراسی های در حال شکل گیری عرضه کنند. کشورهای مختلف منابع مالیایی را برای انتقال چنین دانشی ایجاد کرده اند. به ویژه مؤسسه ملی دمکراسی در ایالات متحده در این امر فعال بوده است. در سال ۱۹۹۰، مجلس نمایندگان کنگره یک گروه کاری را برای توسعه نهادهای پارلمانی در اروپای شرقی به کار گرفت. احزاب جمهوری خواه و دمکرات، انتقال دانش از طریق دستگاههای تحت اختیار خود را مورد حمایت قرار دادند. پروژه رویه پارلمانی شرق – غرب که تا حدی به وسیله بنیاد فورد تأمین مالی شد و متکی به مشارکت دیگر کشورهای غربی بود، تأسیس شد. کشورهای اروپای غربی نیز مجموعه ای از مؤسسات را برپا کردند که برای مثال در انگلستان صندوقی برای این کار تاسیس شد در سال ۱۹۹۲ کمیسیون اروپا برنامه دمکراسی را به عنوان بخشی از برنامه خود برای کمک به اصلاحات اقتصادی و سیاسی در شرق و مرکز اروپا آغاز کرد بنابراین نه تنها کمک هایی به دمکراسی های در حال شکل گیری ارائه، و متخصصانی روانه این کشورها شدند، بلکه از نمایندگان و کارمندان پارلمانی برای بازدید از پارلمان های اروپای غربی و بحث و اطلاع رسانی دعوت به عمل آمد. بازدید این گروه ها به امری مستمر تبدیل شد و رؤسا و نمایندگان مجامع قانونگذاری با هجوم بی امان تقاضا مواجه شدند با این همه، طراحان قانون اساسی نه تنها به آشنایی با تجارب آن سوی مرزها قادر شدند، بلکه تاریخ خود را نیز مورد توجه قرار دادند. این کشورها در رژیم های سابق دارای پارلمان بودند. گرچه همه آنها در یک دسته از قوای قانونگذاری جای می گرفتند هر چقدر قوه قانونگذار سابق فعال تر بوده باشد، می توان انتظار داشت که تجربه گذشته بر تهیه کنندگان پیش نویس قانون اساسی جدید اثر بیشتری بگذارد. به نظر می رسد این واقعیت که تدوین کنندگان قانون اساسی آگاهی اندکی از تجربه قوای مقنن کشورهای دیگر دارند یا نه، به احتمال زیاد بر دیدگاه آنان تأثیرگذار باشد .علاوه بر این، گرچه رژیم سابق ممکن است مورد پذیرش نباشد، اما خدمات کارمندان و حتی بعضی سیاست مداران رژیم سابق میتواند برای دستیابی به یک نظام جدید، لازم باشد و بنابراین بعضی عناصر فرهنگ رژیم سابق ممکن است به رژیم جدید منتقل شود. در مواردی که سیاست مداران رژیم سابق درگیر فرایند تأسیس قانون اساسی هستند، تأثیر فرهنگ سابق دور از انتظار نیست.[۶۹]
بند دوم: تأثیر قوای مقننه
چه چیزی تأثیر قوای مقننه را در دمکراسی های جدید تعیین می کند؟ در اینجا ما تحلیل های خود را براساس سه دسته از متغیرها بنا می کنیم. این تحلیل ها از پیش فرض های خاصی درباره تغییر سرچشمه می گیرند و ما نیز تا همین حد فرضیه های خود را آزمایش می کنیم. پیش فرض های اصلی ما در واقع عوامل بیرون از پارلمان است که به طور گسترده ای توانایی قوه مقننه را در اعمال نفوذ مستقل در توسعه رژیم سیاسی و سیاستگذاری تعیین می کند و نیز متغیرهای درون پارلمان را تا حد زیادی این توانایی را تقویت، اما آن را تعیین نمی کند. این سه دسته از متغیرها که عبارت اند از:[۷۰]
الف: محیط بیرونی

  1. ساختار:

برای دانلود متن کامل این پایان نامه به سایت  pipaf.ir  مراجعه نمایید.