پایان نامه های سری هفدهم

بررسی تطبیقی قوه ی مقننه ایران، عراق و تونس- قسمت ۷

محتوای ماهوی؛ دینامیسم موضوعات از حیث جدید بودن یا موضوعات ح لوفصل شده؛ ثبات مشارکت کنندگان و تعامل آنها با یکدیگر
۱-ساختار قانون اساسی[۷۱]
نکته بنیادین درباره نقش قانونگذار در نظام سیاسی دمکراتیک به نوع نظام سیاسی تعیین شده در قانون اساسی بستگی دارد. آیا نظام سیاسی؛ ریاستی، پارلمانی یا مختلط است؟ در نظام ریاستی نوع خاصی از تفکیک قوا و کارکنان وجود دارد اما در نظام پارلمانی چنین تفکیکی وجود ندارد؛ به این ترتیب که دولت از میان اعضای قوه مقنن تعیین می شود نه مستقل از آن. نظام مختلط در مقام تعریف، چیزی است میان این دو، یعنی یک رئیس جمهور انتخابی وجود دارد با دولتی که از پارلمان ناشی می شود. نظام های ریاستی بیشتر در قاره آمریکا به ویژه آمریکای لاتین و جنوبی متداول است، اما بیشتر در ایالات متحده آمریکا محسوس است. در اروپای غربی و کشورهای مشترک المنافع غلبه با نظام های پارلمانی است. البته در درون این قسم نیز گونه های متنوعی وجود دارد. نوع وست مینستری نظام های پارلمانی که در آنها نوعا یک حزب بر قوه مجریه تسلط دارد و قوای مقنن آن صحن محور هستند(در مقابل کمیسیون محور) بیشتر در کشورهای مشترک المنافع و به خصوص در انگلستان و نیز کانادا، هند، استرالیا و زلاندنو رایج است. جمهوری ایرلند نیز در این طبقه بندی قرار میگیرد. نظامهای پارلمانی اروپای قاره ای، با تأکید بر ائتلاف و ایجاد اجماع به ویژه در کمیسیون ها در سرزمین های اصلی اروپای غربی و به ویژه در آلمان به چشم می خورد.
فرانسه نماینده نظام مختلط است. مطالعات تجربی درباره قوای مقنن گویای این است که فعالیت سیاسی مستقل و تأثیر قوای مقننه در نظام های ریاستی، از نظام های پارلمانی بیشتر است و در طبقه بندی اخیر، مدلهای پارلمانی اروپای قارهای فعال تر از مدلهای وست مینستری نشان دادهاند. تجربه فرانسه به عنوان یک مدل مختلط، بیانگر ضعیف بودن پارلمان در این نوع نظام سیاسی است.[۷۲]
۲- ساختار دستگاه اجرایی
سازمان وزارتخانه ها و شیوه تصمیم گیری آنها، از حیث باز بودن و غیرمتمرکز بودن متفاوت است. که این امر به نوبه خود، می تواند بر فعالیت قوای مقننه در فرایند قانونگذاری تأثیرگذار باشد. هر چقدر فرایند تصمیمگیری بازتر و از نظر جغرافیایی غیرمتمرکزتر باشد، امکان فعالیت تقنینی افزایش می یابد.گرچه شواهد کافی برای اثبات این مدعا را به سختی می توان به دست آورد، اما چنین به نظر می رسد که پارلمان های فرانسه و آلمان حداقل در سیاست های پولی از پارلمان انگلستان و آمریکا تأثیرگذاری کمتری دارند که این امر تا حدی به دلیل شیوه عملکرد دستگاه های اجرایی آنهاست. نمایندگان پارلمان سوئد در کمیسیونهای مشورتی مشغول فعالیتاند که یکی از ویژگی های آن، غیرمتمرکز بودن و در دسترس بودن قوه مجریه سوئد است. تعداد و ساختارهای داخلی احزاب سیاسی در دمکراسی ها متفاوت است.

  1. نظام حزبی و ساختار مبارزات انتخاباتی

نظام های دوحزبی، چندحزبی و یک حزبی وجود دارد که هر یک خود گونههای متنوعی دارند. بعضی از احزاب بسیار سازمان یافته و منضبط اند درحالی که دسته ای دیگر سازماندهی ضعیفی دارند و انضباط درونی آنها اندک است. در پارلمانهایی که یک حزب اکثریت مطلق را دارد و از انضباط بسیار زیادی برخوردار است، در مقایسه با نظام هایی که هیچ حزبی تسلط کامل بر پارلمان ندارد یا حزبی که انضباط کمتری دارد واجد اکثریت است، می توان انتظار داشت که پارلمان مجال اندکی برای فعالیت مستقل داشته باشد. در بعضی پارلمانها، مجازات هایی که علیه اعضای نقض کننده انضباط حزب اعمال می شود، افراطی و توجیه ناپذیر است. در هند، تخطی از انضباط حزبی اخراج از پارلمان را در پی دارد. در سایر کشورها نظیر ایالات متحده آمریکا این مجازات ها ضعیف و بی تأثیر است. نظام انتخاباتی نیز متغیر مهمی است که ورود احزاب را به قوای قانونگذاری تسهیل یا دشوار می سازد. نظام اکثریتی یا مبتنی بر کسب آرای بیشتر از مجموع آرا، به شکلی که در ایالات متحده آمریکا و انگلستان رایج است برای نظام های دوحزبی مناسب است. نظام های نمایندگی تناسبی، برای وضعیتی که احزابی بیش از دو حزب عمده وجود دارد، مناسب است؛ گرچه گسترهای که این نظامها در آن عمل می کنند بسیار متفاوت است. داشتن حدنصاب، احزاب کوچک را ملزم میسازد که کسر کوچکی از آرا را برای نمایندگی پارلمان به دست آورند. برخی از نظام های انتخاباتی ممکن است نظارت حزب، مرکزی را بر نامزدها تسهیل کنند. بعضی از نظام های فهرستی نمایندگی تناسبی تقویت کننده حزب مرکزی تلقی می شوند. انواع دیگر امکان بیشتری برای انتخاب احزاب محلی یا انتخاب کنندگان فراهم می سازند. نظام های انتخاباتی عاملی مهم در تعیین نوع نظام حزبی محسوب می شوند. همچنین در بعضی نظام ها، محدودیت های قانونی بر شکل گیری احزاب مؤثرند. قوانین مختلفی تصویب می شوند که بر احزاب تأثیرگذارند مانند قوانینی که اعطای کمک های مالی برای مبارزات انتخاباتی را تنظیم می کنند. همچنین برخی کشورها قوانینی مختص احزاب سیاسی دارند. این قوانین نوعاً حق تشکیل احزاب را به رسمیت می شناسند، اما نوعی محدودیت را نیز بر آنها تحمیل می کنند(مانند برخورداری از معیارهایی برای ثبت نام به عنوان یک حزب).[۷۳]
۴- گروه های نفوذ
سازمان های خصوصی متشکل از اشخاص، جمعیت ها یا بنگاه های تجاری بیشتر می کوشند بر تصمیم های دولت تأثیر گذارند و وقتی چنین کنند، عنوان گروه های نفوذ را به خود می گیرند.[۷۴] در همه نظام ها گروههای نفوذ بیشتر تلاش می کنند از طریق دستگاه های اجرایی به اهداف خود برسند و اگر در این کار با شکست مواجه شوند، به سراغ قوه قانونگذار میروند. در برزیل حتی با وجود حکومتی شبه نظامی، نارضایتی صاحبان صنایع رایانه ای از تصمیمات دستگاه اجرایی، به افزایش فعالیت سیاستگذار ی کنگره این کشور منجر شد. می توان انتظار داشت چنانچه گرو ههای نفوذ پرتعداد و از حیث ترکیب، یکپارچه و تخصصی تر شود، فعالیت قوه مقنن افزایش یابد. درصورتی که آنها با یکدیگر و با دستگاه های اجرایی مخالف باشند نیز چنین احتمالی وجود دارد.
وقتی میان گروه های نفوذ و دستگاه یا وزارتخانه مربوطه توافق وجود نداشته باشد، احتمال زیادی وجود دارد که این گروهها به دنبال ائتلافی در درون پارلمان باشند. ویژگی های خاصی در درون قوای مقنن، مانند نظام کمیسیون های تخصصی و فعال، می تواند عاملی برای تشویق و تأثیر گروهها بر فعالیت های پارلمانی محسوب شود.
ب- ویژگی های درونی
هر اندازه قوه مقنن خوب سازمان یافته و تجهیز شده باشد، این امر میتواند بر توانایی آن از حیث مشارکت در فرایند قانونگذاری تأثیرگذار باشد. اگر پارلمانی به شدت از بیرون کنترل شود، اینکه در داخل پارلمان چگونه سازمان دهی شده باشد، آنچنان دارای اهمیت نیست. اما اگر پارلمان تا حدی برای تفکر و عمل مستقل از آزادی برخوردار باشد، توانایی آن در بهره برداری از مزیت هایش تحت تأثیر میزان سازماندهی داخلی پارلمان است. ابزارهای اصلی که قوای مقنن با آنها در داخل سازماندهی می شوند عبار تاند از: احزاب سیاسی و کمیسیون ها. احزاب در قوای مقننه کشورهای دمکراتیک از حیث تعداد اندکاند و ازنظر اندازه بزرگ و نسبتًا قدرتمند؛ در حالیکه کمیسیون ها اغلب از حیث تعداد زیادند و از حیث اندازه کوچک و ضعیف. احزاب تمایل دارند بر سازمان قدرت تمرکز کنند، درحالی که کمیسیون ها بیشتر متمایل به کار در زمینه ماهیت موضوعات هستند. در قوای مقننهای که از بیرون کنترل میشوند، کمیسیون های اندکی امکان تشکیل می یابند و فعالیت هایشان محدود است. در بسیاری از قوای مقننه ضعیف، فعالیت احزاب سیاسی حتی ممنوع شده است. برای مثال در پارلمان لهستان دهه۱۹۵۰ که در آن حتی حزب کمونیست امکان تشکیل نیافت، به عنوان پارلمان خاموش مشهور شد.[۷۵]
در پارلمان های دمکراتیک، جایگاه و اهمیت کمیسیون ها و احزاب سیاسی با یکدیگر ارتباط معکوس دارند. در پارلمان بریتانیا، کمیسیون ها سرسپرده سران حزب هستند. کنگره ایالات متحده آمریکا در سوی دیگر این طیف قرار دارد که در آن کمیسیون ها به طور چشمگیری از احزاب مستقل اند. همین تفاوت است که پارلمان بریتانیا و کنگره آمریکا را به مثال هایی مهم برای روش های متفاوتی تبدیل می کند که دمکراسی ها نوعًا ساختار قوای قانونگذار ملی خود را براساس آنها سازمان دهی می کنند. اهمیت حیاتی کمیسیونها در عملکرد مستقل از پارلمان را می توان به وسیله فرایند دشوار و طولانی توسعه کمیسیون های انتخابی مجلس عوام بریتانیا در دهه ۱۹۷۰ که با مخالفت شدید دولت وقت مواجه شد، به خوبی توضیح داد. با این حال در پارلمانهای اروپای قارهای، به تدریج ساختاری شکل گرفته که احزاب سیاسی (که نخست وزیران را انتخاب می کنند و از کابینه ها حمایت می کنند) را با کمیسیو نهای فعال و مهم ترکیب کرده است. کمیسیون ها، لوایح دولت را به تأخیر انداخته، اصلاح کرده یا به شکست کشانده اند. کیفیت کار آنها در عمل با توجه به نظام حزبی و مبنای در اکثریت یا اقلیت بودن کابینه، متفاوت است.[۷۶]
۱- احزاب سیاسی
احزاب پارلمانی دمکراتیک از حیث میزان سازمان یافتگی درونی و تمرکز با یکدیگر متفاوت اند. ٢ احزاب در ایالات متحده آمریکا نه منضبط اند و نه بهخوبی سازمان یافته اند. احزاب پارلمانی در غرب اروپا، هم منضبط تر و هم سازمان یافته ترند. برای نمونه، پارلمان سوئد و آلمان، از شبکه وسیعی از کمیسیون های حزبی داخلی برخوردار است.
کمیسیون ها برای احزاب حاکم بر دولت، ابزاری ارتباطی فراهم می کنند و در مقابل تصمیمات دولتی که حزب متبوعشان بر آن حاکم است، اعتراض می کنند. این کمیسیون ها برای حزب مخالف، ابزاری جهت توسعه سیاست های ترجیحی خود برای رقابت با سیاست های دولت فراهم می سازند. رهبران کمیسیونها از هر دو سوی دولت و مخالف ممکن است برای اینکه به راه حلی دست یابند به گفت وگو با یکدیگر بپردازند. اگر یک حزب اکثریت را در اختیار دارد(مانند بریتانیا و ایالات متحده آمریکا)، و اگر هر دو حزب ساختار داخلی ضعیفی داشته باشند، در این صورت تصمیم گیری در جایی دیگر از نظام سیاسی رخ می دهد. فرصت های تصمیم گیری تقنینی{از رهگذر قانونگذاری}، خواه به دلیل تعدد احزاب و عوارض ناشی از فقدان یک حزب واجد اکثریت یا به علت احزاب سازمان نیافته که دارای انضباط اندکی هستند، افزایش می یابد. از سوی دیگر، احزاب زیاد و سازماندهی ضعیف به انشقاق قوه مقننه منجر می شود؛ زیرا مانعی برای پارلمان میشود که خود را از حیث داخلی سازمان دهی کند. با توجه به فروپاشی رژیم اتحاد جماهیر شوروی که در آن برای احزاب جدید محیطی رقابتی و درهم ریخته ایجاد کرد، پدید آمدن احزاب متعددی که دارای ساختارهای توسعه نیافته هستند به واقعیت نزدیک تر است.[۷۷]
۲- کمیسیون های پارلمانی
کمیسیون ها با توجه به دو ویژگی ای که توانایی آنها را در فرایند قانونگذاری تعیین می کند، متنوع اند. کمیسیون هایی که نه موقت بلکه دائمی هستند، و موازی با ساختار وزارتخانه ها شکل گرفته اند، توانایی بیشتری در دریافت اطلاعات و عمل مستقل از قوه مجریه در فرایند سیاسی دارند. کمیسیون ها در جایی که فعالیت حزبی شدید نیست، استقلال بیشتری میتوانند به دست آورند. علنی نبودن جلسات کمیسیون در مقایسه با صحن علنی پارلمان، میتواند امکان بیشتری را برای بیان نظرات و رأی دادن فراهم آورد. همچنین روابط دوستانه شخصی میان اعضای کمیسیون نوعی ارتباط میان حزبی را امکان پذیر می سازد و کار با یکدیگر در یک مدت زمان طولانی می تواند به ایجاد و بسط دیدگاهی مشترک درخصوص یک موضوع منجر شود. این امر به ویژه در جایی که رهبران حزب در کمیسیون عضویت دارند صادق است و سبب تعامل میان آنها میشود به طوری که دفتر کار شخصی این گونه اعضا و دیگر مکان های دیدار خصوصی، تبدیل به مکان هایی برای توافقات بی نحزبی می شود.
مهارت و تخصص کمیسیون ها ممکن است به دلیل قدرت آنها در استماع و دریافت مدارک و اسناد و منابع خارج از پارلمان افزایش یابد. بعضی کمیسیون ها مانند کمیسیون های موقت در مجلس عوام انگلستان، فاقد صلاحیت جمع آوری اسناد هستند و بعضی دیگر مانند کمیسیون های تخصصی در این مجلس، از اختیار جمع آوری اسناد و مدارک، هرچند به میزان محدود، برخوردارند. بعضی کمیسیون ها در سایر قوای مقنن، تقریبًا اختیار نامحدودی برای جمع آوری اسناد و مدارک دارند. ترکیب اعضای کمیسیون ها، متغیر مستقل دیگری است. اعضا ممکن است به دلیل برخورداری از تخصص در حوزه کاری یک کمیسیون، به عضویت آن درآمده باشند. آنها ممکن است به دلیل ارشدیت در صحن یا حزب پارلمانی انتخاب شده باشند. در جایی که کمیسیون ها دائمی هستند و نمایندگان در آن به طور مرتب خدمت می کنند میتواند نوعی تخصص جمعی و نیز نوعی شخصیت مستقل را به وجود آورد. فقدان چنین ویژگی هایی ممکن است قدرت کمیسیونها را برای عملکرد مستقل کاهش دهد. کمیسیون ها در قوای مقنن جدید چنین فرصتی را نخواهند داشت که یک هویت جمعی را تشکیل دهند.[۷۸]
۳- صحن مجلس
ویژگی های صحن مجلس بر توانایی مجلس در شکل دادن به سیاست های عمومی تأثیر می گذارد در نظام های حزبی قدرتمند به دست آورده اند. برای مثال، پارلمان بریتانیا بخشی از وقت مجلس را برای طرح های پیشنهادی اعضای پارلمان محفوظ نگاه داشته است. بسیاری از اصلاحات اجتماعی مهم از رهگذر تصویب چنین طرحهایی صورت گرفته است.[۷۹]
متغیر دیگر مربوط به صحن مجلس، منابع مالی آن و همچنین نمایندگان است .هیچ یک از قوای مقننه نمی توانند با کنگره آمریکا از حیث تعداد کارمندانی که نمایندگان در اختیار دارند رقابت کنند و منابعی که دیگر قوای مقنن از آن برخوردارند به شدت با یکدیگر متفاوت است. بعضی از آنها مانند مجلس عوام کانادا، امکان انجام تحقیقات مهمی را فراهم می سازند و نیز کمیسیو نها را در نیروی کار پشتیبانی می کنند؛ درحالی که در دیگر قوای مقننه مانند پارلمان ایرلند، تاکنون در تهیه منابع مالی خست به خرج داده اند. بعضی از پارلمان ها منابع مالی را در سال های اخیر افزایش داده اند هرچند منابع مالی زیاد به افزایش فعالیت پارلمانی و استقلال از قوه مجریه منجر نشده است.[۸۰]
۴- روابط نمایندگان و شهروندان
رابطه میان نمایندگان و شهروندان می تواند عامل مؤثری بر فعالیت پارلمان در فرایند قانونگذاری باشد. این روابط تا چه حد باز و مستقیم است؟ آیا شهروندان قادرند تأثیری بر نمایندگان گذارند؟ آیا مانند ایرلند ، آمریکا و تا حدی بریتانیا بر منطقه گرایی تأکید می شود یا نوعی تفکیک واضح میان فعالیتهای پارلمانی و شهروندان و منافع بخشی وجود دارد؟ در بعضی نظام ها، این روابط بسیار توسعه یافته است. در دمکراسی های تازه شکل گرفته، فقدان فرهنگ تقاضا و درخواست از نمایندگان می تواند چنین روابطی را به چالش کشد. برعکس، ممکن است با اصراری از طرف مقابل روبهرو باشیم که در شرایط بحران سیاسی نمایندگان را مجبور کند از احزاب تقاضای حمایت کنند که ضرورتًا آنها نمی توانند چنین حمایت مستمر و قاطعی را ارائه دهند. رد برخی قوای قانونگذاری، توانایی هایی را برای تعیین دستور کار مجلس حتی بنابراین نمایندگان ممکن است از طریق تحکیم روابطشان با شهروندان و تأمین منافع بخشی در پی افزایش حمایت از خود باشند.[۸۱]
فصل دوم:
مبانی و ساختار پارلمان در سه کشور ایران، عراق و تونس
مبحث اول: مقدمه ای بر اصل تفکیک قوا و تاریخچه و پیدایش پارلمان
حکومت به مثابهی یکی از عناصر تشکیل دهنده و تجلی بیرونی و نماد اقتدار دولت-کشور در برگیرنده مجموعهی نهادهای فرمانروایی است که هرکدام به وظایف خاصی می پردازند. در تقسیم بندی ارگانیک حکومت سه بخش عمده و اساسی به چشم می خورد[۸۲]: ۱٫ قوه مقننه ۲٫ قوه اجراییه ۳٫ قوه قضاییه.
قوه مقننه در این تقسیم بندی به قانونگذاری می پردازد، قوه اجراییه(مجریه) به تطبیق و عملی ساختن قانون اقدام میکند و قوه قضاییه با تفسیر قانون به داوری می نشیند.
برای پی بردن به ریشه های تاریخی این تفکیک در تقسیم بندی ارگانیک حکومت که منجر به ظهور پارلمان گردید، ناگزیریم سری به تاریخ و گذشته بزنیم.
دانشمندان، فلاسفه و انسانها از آغاز در صدد بودهاند راههای بهتری برای حکومت کردن جستجوکنند تا سعادت فردی و جمعی در سایهء آن تامین و تضمین گردد. فلاسفه یونان باستان به خصوص افلاطون و ارسطو از پیشگامان حرکت به سوی بحث در مسایل مربوط به حکومت به شمار می روند و این روند بعد از آنان در ادوار مختلف پیگیری شده است.
ولی تفکیک قوا به معنای معاصرش ثمرهی تفکر و اندیشهء فلاسفهء قرن هجدهم است. “… نویسندگان و فلاسفه قرن هجدهم و همچنین حقوقدانان دیروز و امروز با تکیه بر مسئله تفکیک قوا، درجهت رفع هراسی کوشیدهاند که از تمرکز فساد انگیز و خود کامهزای قوا در یک شخص یا یک گروه عاید می شود. چراکه برحسب طبیعت اشیاء و احوال و اقتضای مزاج مرکزگرایی، کسی که قدرت را به دست دارد، پیوسته در وسوسهء سوء استفاده از آن است. قدرت بی حد و مرز، خودسری می آورد، زیرا به گفته لرد آکتن که به صورت مثل سایره در آمده است: “قدرت فاسد می کند و قدرت مطلق مطلقاً فاسد می کند.” با توجه به همین نکته امروز نظریهء تفکیک مطلق یا نسبی قوا به خاطر مراعات عدالت و جلوگیری از استبداد و خودکامگی به عنوان یک اصل در جهان پذیرفته شده است”.[۸۳]
اگر به طور خیلی فشرده بخواهیم، از متفکران و فلاسفه ای که در طول زمان از پدیده تفکیک قوا صحبت نموده و فرایند دیدگاه هایشان، ایجاد پارلمان و تفکیک قوا بوده است، تذکر به عمل آوریم، در میابیم که ارسطو (۳۸۶-۴۵۵ قبل از میلاد) اولین فیلسوفی است که از این تقسیم بندی چنین سخن به میان آورده است:
“هر حکومت دارای سه قدرت است … نخستین این سه قدرت، هیئتی است که کارش بحث و مشورت در باره مصالح عام است. دومین آنها به فرمانروایان و مشخصات و حدود صلاحیت و شیوه انتخاب آنان مربوط می شود و سومین قدرت، کارهای دادرسی را در بر می گیرد”.[۸۴]
کاوش و ابراز نظر در این زمینه توسط جین بدن[۸۵](۱۵۹۶-۱۵۳۰)، اولیور کرمول[۸۶](۱۶۵۸-۱۵۹۹)، نظامی، فاتح و سیاستمدار انگلیسی که مجسمه اش هنوز هم به عنوان مدافع پارلمان در مقر پارلمان بریتانیا در “ویست منستر”، به چشم می خورد، ادامه یافت. کرمول در عمل به جدایی قوا در ساختار حکومتی انگلستان پرداخت، قوه اجراییه را از مقننه جدا ساخت و به قوه قضاییه صلاحیت بیشتر بخشید.

برای دانلود متن کامل این پایان نامه به سایت  jemo.ir  مراجعه نمایید.